РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Оборона и безопасность

 

УДК 340 20.02.03 – Военное право, военные проблемы международного права

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ

Кардаш Игорь Леонидович, доктор военных наук, профессор, действительный член Академии военных наук, полковник, начальник Научного центра стратегических исследований Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации

111250, г. Москва, ул. Красноказарменная, д. 9а

E-mail: ikar03@mail.ru 

Аннотация. В статье раскрываются вопросы, связанные с нормативно-правовой базой территориальной обороны в современных условиях. Показаны изменения в законодательстве нашего государства, которые расширили состав сил и средств, привлекаемых к осуществлению мероприятий территориальной обороны, определили создание новых органов управления, полномочия и ответственность за подготовку и выполнение поставленных задач. Также раскрыта роль подразделений и органов Росгвардии в реализации целей территориальной обороны.

Ключевые слова: угрозы; опасности; государственная и общественная безопасность; военная организация; войска национальной гвардии; территориальная оборона; территориальные войска; штаб территориальной обороны

Defense and Security

 

DEVELOPMENT OF THE REGULATORY AND LEGAL FRAMEWORK OF THE TERRITORIAL DEFENSE OF THE RUSSIAN FEDERATION IN MODERN CONDITIONS

 

INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

Kardash Igor Leonidovich, Dr. Sc. (Military), Professor, Member of the Academy of Military Sciences, Colonel, Head of the Center of Tactical Research of the National Guard Troops of the Russian Federation

9а Krasnokazarmennaya Str., Moscow, 111250, Russian Federation

E-mail: ikar03@mail.ru 

Аbstract. The article reveals the issues related to the regulatory and legal framework of territorial defense in modern conditions. The article shows the changes in the legislation of the state, which expanded the composition of the forces and assets involved in the implementation of territorial defense measures and determined the creation of new bodies, powers and responsibility for the preparation and implementation of the tasks set. The role of the National Guard of Russia’s units and bodies in realizing the goals of territorial defense is also disclosed.

Keywords: threats; hazards; state and public security; military organization; troops of the National Guard; territorial defense; territorial troops; territorial defense headquarters

Радикальные геополитические изменения в мире, произошедшие в последние десятилетия прошлого века и в начале нового столетия, привели к тому, что мир стал еще более опасным, чем в послевоенный период.

В настоящее время возникновение и наращивание военных угроз национальной безопасности государства характеризуется сущностным сближением внешних и внутренних опасностей. Для реализации этих угроз подрывными силами будут использоваться кризисные ситуации, объективно существующие в стране. Причем будут приниматься все необходимые меры и задействоваться все необходимые силы, вплоть до прямого вмешательства, для того, чтобы данные ситуации не были разрешены. Мы являемся свидетелями того, как подобный подход осуществляется на практике в различных регионах мира. События на Ближнем Востоке и Украине – ярчайшие тому примеры.

Другими словами, важнейшую роль в обеспечении национальной безопасности в целом играет обеспечение общественной и государственной безопасности.

Основные угрозы государственной и общественной безопасности определены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации:

  • разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, наносящая ущерб национальным интересам;
  • деятельность террористических и экстремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию работы органов государственной власти, уничтожение или нарушение функционирования военных и промышленных объектов, объектов жизнеобеспечения населения, транспортной инфраструктуры, устрашение населения, в том числе путем завладения оружием массового уничтожения, радиоактивными, отравляющими, токсичными, химически и биологически опасными веществами, совершения актов ядерного терроризма, нарушения безопасности и устойчивости функционирования критической информационной инфраструктуры Российской Федерации;
  • деятельность радикальных общественных объединений и группировок, использующих националистическую и религиозно-экстремистскую идеологию, иностранных и международных неправительственных организаций, финансовых и экономических структур, а также частных лиц, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, включая инспирирование «цветных революций», разрушение традиционных российских духовно-нравственных ценностей;
  • деятельность преступных организаций и группировок, в том числе транснациональных, связанная с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции и торговлей людьми;
  • деятельность, связанная с использованием информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма, нанесения ущерба гражданскому миру, политической и социальной стабильности в обществе;
  • преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности;
  • коррупция;
  • стихийные бедствия, аварии и катастрофы, в том числе связанные с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры и возникновением пожаров [4].

Данные угрозы самым тесным образом связаны с основными внутренними военными опасностями и основными военными угрозами, определенными в Военной доктрине Российской Федерации.

Основные внутренние военные опасности:

  • деятельность, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, дезорганизацию функционирования органов государственной власти, важных государственных, военных объектов и информационной инфраструктуры Российской Федерации;
  • деятельность террористических организаций и отдельных лиц, направленная на подрыв суверенитета, нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации;
  • деятельность по информационному воздействию на население, в первую очередь на молодых граждан страны, имеющая целью подрыв исторических, духовных и патриотических традиций в области защиты Отечества;
  • провоцирование межнациональной и социальной напряженности, экстремизма, разжигание этнической и религиозной ненависти либо вражды.

Основные военные угрозы:

  • резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы;
  • воспрепятствование работе систем государственного и военного управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной, химической, фармацевтической и медицинской промышленности и других потенциально опасных объектов;
  • создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории Российской Федерации или на территориях ее союзников;
  • демонстрация военной силы в ходе проведения учений на территориях государств, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками;
  • активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств (групп государств) с проведением частичной или общей мобилизации, переводом органов государственного и военного управления этих государств на работу в условиях военного времени [3].

Очевидно, что противодействие подобным опасностям и угрозам может быть эффективным только в рамках единой общегосударственной системы. Деятельность подрывных сил, направленная на поэтапную или резкую эскалацию конфликта, вызывает необходимость обеспечения готовности всех государственных структур, силовых ведомств к оперативному наращиванию усилий для решения возлагаемых на них задач, проведения федеральными органами исполнительной власти ответных действий – как предупредительного правоохранительного характера, так и иных, соответствующих уровню угрозы.

Именно такой системой является территориальная оборона страны. Изменения в ее организации, направленные на совершенствование существовавшей до недавнего времени системы, по сути, означают ее кардинальную перестройку.

Прежде всего, это касается изменений в законодательстве Российской Федерации.

В ст. 22 Федерального закона «Об обороне» уточнены цели и задачи территориальной обороны, конкретизированы условия ее ведения: «Территориальная оборона ‒ система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований» [2].

Также утверждены:

  • новое Положение о территориальной обороне Российской Федерации, в котором определены система территориальной обороны Российской Федерации, порядок ее подготовки, обеспечения, развертывания и ведения, функции органов военного управления, органов, уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями, органами и создаваемыми на военное время специальными формированиями, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в сфере территориальной обороны. Кроме того, определены конкретные задачи для различных формирований (см. таблицу, приведенную ниже);
  • Временное наставление по территориальной обороне Российской Федерации, в котором определяется порядок конкретных действий по осуществлению мероприятий территориальной обороны, с разграничением полномочий и определением порядка взаимодействия между различными силами и средствами, участвующими в ее ведении.

Кроме того, созданы территориальные войска, которые представляют собой формируемые на военное время соединения и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, предназначенные для осуществления мероприятий по территориальной обороне; для выполнения задач комендантской службы; для охраны и обороны районов дислокации войск (сил), охраны транспортных коммуникаций на маршрутах передвижения войск и подвоза материальных средств; для ведения вооруженной борьбы на временно оккупированной территории; для участия в мероприятиях по обеспечению режима военного положения и гражданской обороны, а также в отражении агрессии совместно с общевойсковыми соединениями и воинскими частями [5].

В настоящее время территориальные войска рассматриваются как новая основа территориальной обороны.

Таблица

Задачи различных формирований по выполнению мероприятий территориальной обороны

Мероприятия территориальной обороны Формирования

Вооруженных Сил Российской Федерации

Территориальные органы МВД Войска национальной гвардии (с учетом передачи функций от МВД России) Органы ФСБ России
по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды осуществляют охрану и оборону военных объектов осуществляют охрану объектов, подлежащих обязательной охране полицией осуществляют охрану важных государственных объектов и объектов на коммуникациях

 

осуществляют охрану объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии (с учетом передачи от МВД России)

осуществляют охрану важных объектов, находящихся в их ведении
по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями проводят войсковые мероприятия по блокированию и ликвидации ДРФ иностранных государств, привлекаются для огневого поражения крупных НВФ, блокирования и оцепления районов проведения специальных, оперативно-боевых и иных мероприятий;

 

привлекаются для содействия силам и средствам ФОИВ, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при осуществлении ими мероприятий по территориальной обороне

анализируют оперативную обстановку в районах ответственности, участвуют в розыске, в том числе путем проведения оперативно-розыскных мероприятий, и задержании террористов, диверсантов и их пособников, а также участвуют в проведении специальных, оперативно-боевых и иных мероприятий по ликвидации НВФ привлекаются к проведению специальных, оперативно-боевых и иных мероприятий по пресечению деятельности ДРФ иностранных государств и НВФ вблизи охраняемых объектов осуществляют контрразведывательные и оперативно-розыскные мероприятия по борьбе с ДРФ иностранных государств и НВФ и противодействию их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности, участвуют в проведении специальных, оперативно-боевых и иных мероприятий по борьбе с ДРФ иностранных государств и НВФ
по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности
участвуют в обеспечении введения и поддержания режима ВП там, где оно введено

Дополнения, внесенные в Федеральный закон «Об обороне» 26 июля 2017 г. (Федеральный закон № 195-ФЗ), существенным образом изменяют систему управления территориальной обороны. В соответствии с этими дополнениями в субъектах Российской Федерации, на территориях (части территории) которых введено военное положение, в муниципальных образованиях, на территориях которых введено военное положение, создаются межведомственные координирующие органы ‒ штабы территориальной обороны.

Руководителями данных штабов являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы муниципальных образований, которые несут персональную ответственность за исполнение обязанностей в области территориальной обороны.

Задачами штабов территориальной обороны являются:

  • обеспечение согласованности совместных действий органов, формирований и организаций, выполняющих мероприятия по территориальной обороне на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
  • обеспечение согласованности мероприятий по территориальной обороне с мероприятиями по обеспечению режима военного положения, мобилизационными мероприятиями, мероприятиями по гражданской обороне и мероприятиями по противодействию терроризму, проводимыми на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Кроме того, штабы территориальной обороны осуществляют основные полномочия:

  • по разработке проектов нормативных правовых актов соответствующего субъекта Российской Федерации, проектов правовых актов соответствующего муниципального образования по вопросам выполнения мероприятий по территориальной обороне;
  • по обеспечению выполнения мероприятий по территориальной обороне на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
  • по контролю состояния сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, соответствующим муниципальным образованием;
  • а также в пределах своих полномочий несут ответственность за состояние сил и средств, создаваемых для выполнения мероприятий по территориальной обороне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными образованиями, и осуществляют руководство указанными силами и средствами [2].

По-новому взглянуть на вопросы функционирования системы территориальной обороны и управления ею, прежде всего ‒ на уровне субъекта Российской Федерации, позволяют изменения, которые произошли в составе и структуре военной организации государства в последнее время.

Речь идет о создании нового федерального органа исполнительной власти – Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации (далее – Росгвардия, Федеральная служба). Появление в современной системе военной организации государства войск национальной гвардии Российской Федерации (далее – войска национальной гвардии, войска), составляющих основу Федеральной службы, может оказать и уже оказывает существенное влияние на эффективность функционирования системы территориальной обороны (что подтверждает опыт проведенных учений разного уровня).

Войска национальной гвардии являются государственной военной организацией, предназначенной для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина [1]. Они были созданы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 157 на базе внутренних войск МВД России, войдя в состав Федеральной службы вместе с органами управления и подразделениями МВД России, осуществляющими федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности, органами управления и подразделениями вневедомственной охраны МВД России, специальными отрядами быстрого реагирования и отрядами мобильными особого назначения территориальных органов МВД России, Центром специального назначения сил оперативного реагирования и авиации, а также авиационными подразделениями МВД России. Таким образом, на войска национальной гвардии был возложен и ряд функций, ранее выполнявшихся МВД России, в том числе и в системе территориальной обороны.

Особенностью состава и структуры Федеральной службы является наличие территориальных органов в каждом субъекте Российской Федерации. Они представляют собой органы управления тактического уровня, которые имеют в своем непосредственном подчинении силы и средства, позволяющие осуществлять определенные законодательством полномочия, и могут получать в оперативное подчинение формирования из состава войск для создания необходимых группировок и выполнения служебно-боевых (оперативно-служебных) задач в соответствии со складывающейся обстановкой. Именно служебные и специальные действия этих подразделений (органов) войск национальной гвардии могут вынудить противника отказаться от ведения активных подрывных действий и создать условия для успешного решения задач территориальной обороны в целом на территории субъекта Российской Федерации.

Кроме того, накопленный опыт (прежде всего ‒ Великой Отечественной войны) свидетельствует о значительной роли, которую в решении задач (выполнении мероприятий) территориальной обороны играют иррегулярные формирования.

Практически с первых дней Великой Отечественной войны германская разведка начала забрасывать на территорию СССР диверсионно-разведывательные группы с задачей дезорганизации работы тыла страны. На основании постановления Политбюро ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 24 июня 1941 г. «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе» организация борьбы с парашютными десантами противника была возложена на органы НКВД.

В соответствии с приказом НКВД СССР от 25 июня 1941 г. при городских, районных и уездных органах НКВД СССР были сформированы истребительные батальоны, которыми руководили командиры воинских частей войск НКВД, оперативные работники или начальники отделений милиции [7].

Названным приказом для координации действий, направленных на борьбу с парашютными десантами и диверсантами противника в НКВД СССР был создан Штаб (начальник Штаба – генерал-майор Г. А. Петров), а в наркоматах и управлениях внутренних дел Карело-Финской, Украинской, Белорусской, Эстонской, Латвийской, Литовской и Молдавской ССР, Крымской АССР, Ленинградской, Мурманской, Калининской, Ростовской областях, Краснодарском крае и западной части Грузинской ССР организованы оперативные группы, которые получили задачу в 24 часа организовать при городских, районных, уездных отделах (отделениях) НКВД истребительные батальоны численностью в 100 – 200 человек.

В постановлении Государственного Комитета Обороны от 9 июля 1941 г. «О мероприятиях по борьбе с десантами и диверсантами противника в Москве и прилегающих районах» говорилось, что, кроме основной задачи по борьбе с десантами и диверсантами противника, на истребительные батальоны города Москвы и пригородных районов возлагались следующие задачи:

«а) борьба с возможными контрреволюционными выступлениями;

б) организация патрульной службы и оказание содействия органам милиции в поддержании общественного порядка во время воздушной тревоги;

в) установление тщательного наблюдения в районах возможной высадки десантов и диверсантов противника» [8].

Всего в Москве и Московской области было создано 35 истребительных батальонов по 500 человек каждый.

В целом к концу июля 1941 г. количество сформированных истребительных батальонов достигло 1 755, а их численность составила 328 тыс. человек [6]. Кроме того, более 300 тыс. человек находились в группах содействия истребительным батальонам, основной задачей которых являлось информирование командования обо всех случаях появления десантов и диверсантов противника в районе действий истребительного батальона [7].

С учетом данного опыта управляющую функцию по отношению к иррегулярным компонентам системы территориальной обороны может взять на себя именно территориальный орган Росгвардии.

Таким образом, современная нормативно-правовая база в области территориальной обороны страны отражает особенности новых условий ее подготовки и ведения, учитывает накопленный опыт практических действий по выполнению соответствующих задач, результаты проведенных исследований. В настоящее время существенно расширен состав сил и средств, привлекаемых к осуществлению мероприятий территориальной обороны, созданы новые органы управления, определены их полномочия и закреплена ответственность за подготовку и выполнение поставленных задач.

Все это позволит значительно повысить эффективность и качество реализации целей территориальной обороны страны.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

  1. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/71433920/.
  2. Об обороне: федер. закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (с изм. от 26 июля 2017 г.) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/135907/.
  3. Военная доктрина Российской Федерации (утв. Указом Президента Рос. Федерации от 25 дек. 2014 г. № Пр-2976) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.rg.ru/2014/12/30/doktrina-dok.html.
  4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Рос. Федерации от 31 дек. 2015 г. № 683) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/71296054/.
  5. Положение о территориальной обороне Российской Федерации (утв. Указом Президента Рос. Федерации от 1 июля 2014 г. № 482). [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/71296054/.
  6. История Коммунистической партии Советского Союза. – Т. 5. – Кн. 1. – М.: Политиздат, – 723 с.
  7. Органы государственной безопасности в Великой Отечественной войне. – Т. 2. – Кн. 1. – М.: Русь, 2000. – 724 с.
  8. РГАСПИ. – Ф. 644. – Оп. 1. – Д. 1. – Л. 260.